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瑞昌市人民政府关于印发《瑞昌市全面深化小型水利工程管理体制改革实施方案》的通知

中共瑞昌市委、瑞昌市人民政府门户网站 发布日期:2017-07-13 浏览次数:

各乡、镇人民政府,湓城、桂林街道办事处,青山、大德山林场,赛湖农场,市政府有关部门、市直有关单位:

《瑞昌市全面深化小型水利工程管理体制改革实施方案》已经市政府第9次常务会议研究通过,现印发给你们,望认真遵照执行。

                         

  瑞昌市人民政府

2017年6月21日

瑞昌市全面深化小型水利工程

管理体制改革实施方案

 

根据《九江市水利局九江市财政局关于印发〈九江市全面铺开深化小型水利工程管理体制改革实施方案〉的通知》(九水字〔2015〕107号)要求,为全面深化我市小型水利工程管理体制改革,明晰小型水利工程产权、落实管护主体和责任,确保工程安全和效益正常发挥,结合我市小型水利工程管理实际,提出如下实施方案。

一、指导思想、原则和目标

(一)指导思想

全面贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神和省委、省政府《关于深化水利改革的意见》(赣发〔2014〕23号),明晰工程产权,落实管护主体和责任,落实管护经费,探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式,建立健全科学的管理体制和良性运行机制,确保工程安全运行和效益充分发挥。

(二)基本原则

一是政府主导原则。强化政府责任,加强组织领导,调动各方积极性,综合推进改革。

二是权责一致原则。明晰所有权,界定管理权,明确使用权,搞活经营权,落实管护主体和责任。

三是突出重点原则。重点解决管护主体、管护责任和管护经费等问题。

四是因地制宜原则。结合本地实际情况推进改革,不搞“一刀切”,已完成改革任务且工程效益发挥正常的,原则上不作调整。

五是敢于创新原则。积极探索政府购买服务、社会化和专业化的多种工程管理模式。

六是建改同步原则。新开工建设的小型水利工程要同步解决工程管理问题。

(三)改革目标

到2017年底改革完成后,基本扭转本辖区小型水利工程管理体制机制不健全的局面,建立适应市情、水情及农村经济社会发展要求的小型水利工程管理体制和良性运行机制。建立产权明晰、责任明确的工程管理体制;建立社会化、专业化的工程管护模式,建立制度健全、管护规范的工程运行机制;建立稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制;建立奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制。

二、改革范围

我市小型水利工程管理体制改革涉及全市21个乡(镇、场、街道),改革范围为县级以下管理的小型水利工程。具体范围如下:

(一)小型水库,即总库容100万立方米~1000万立方米(不含)的小(1)型水库(不含龙源水库)和总库容10万立方米~100万立方米(不含)的小(2)型水库;

(二)中小河流及其堤防,包括流域面积小于3000平方公里的河流及其上兴建的防洪标准小于50年一遇的3级以下堤防;

(三)小型水闸,即最大过闸流量20立方米每秒~100立方米每秒(不含)的小(1)型水闸和最大过闸流量小于20立方米每秒的小(2)型水闸;

(四)小型农田水利工程及设备,包括控制灌溉面积1万亩、除涝面积3万亩以下的农田水利工程,大中型灌区末级渠系及量测水设施等配套建筑物,喷灌、微灌设施及其输水管道和首部,塘坝、堰闸、机井、水池(窖)及装机功率小于1000千瓦的泵站等;

(五)农村饮水安全工程,包括日供水规模200立方米~1000立方米(不含)的Ⅳ型集中式供水工程和日供水规模小于200立方米(不含)的Ⅴ型集中式供水工程,分散式供水工程。(即:日供水规模1000立方米以下的集中式供水工程和分散式供水工程);

(六)小型水电站,包括单站装机容量5万千瓦及以下的水电站;

(七)单一农户自建自用的小型水利工程,不纳入此次改革范围。

三、改革主要内容

(一)明晰工程产权

改革范围内所有的各类小型水利工程,都要明确所有权、使用权、经营权和管理权。

按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则,结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求,落实小型水利工程产权。市水利局牵头各乡镇(场)负责对本辖区内小型水利工程数量、位置、产权归属、设施完好程度、管理形式、经营状况等逐一进行调查摸底、造册建档、划分类型,在此基础上明确各类工程的改革目标和完成时限。发改、财政、国土等部门要做好职责范围内的小型水利工程基础数据统计调查汇总工作。要扎实做好各类小型水利工程产权确认工作,尤其要做好国家、集体参与投资的小型水利工程产权界定工作。

1.不同出资方投资形成的资产产权界定。个人投资兴建的工程,产权归个人所有;社会资本投资兴建的工程,产权归投资者所有,或按投资者意愿确定产权归属;受益户共同出资兴建的工程,产权归受益户共同所有;以农村集体经济组织投入为主的工程,产权归农村集体经济组织所有;以国家投资为主兴建的工程,产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有,具体由当地人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定。

2.受益农户较多的小型水利工程产权界定。国家补助、群众投工投劳和乡村集体投资兴建的村内小型水利工程,以及国家和集体共同投资兴建的跨村、跨乡镇小型水利工程,产权归农村集体经济组织(村委会或用水合作组织)所有。受益农户较多的小型水利工程实行多种形式的用水合作组织管理机制。

3.村镇集中供水工程产权界定。以国家和集体投资为主修建的乡镇集中供水工程和跨村工程产权归国家和参与投资的集体所有,所有者权益按出资比例划定,并由相应管理单位负责经营管理。以国家和集体投资为主修建的村、组集中供水工程产权归参与投资的各方共有,工程经营管理权授予受益范围内的用水合作组织;经用户协商同意,也可由村委会或村民小组先履行用水合作组织的经营管理职能。

4.小型水库工程,按照水利工程“分级管理,分级负责”的原则,龙源水库由龙源水库管理处负责管理,其他小型水库由所在地乡镇负责管理,要按照管理权限确定防汛责任人,规范水库经营权,涉及防汛抗旱、工程安全、水质保护等大局工作,要服从水利等部门的统一调度管理。

5.经营性小型农村供水工程产权界定。如乡村企业、果园、种植场、养殖场等供水的经营性工程,组建法人实体,实行企业化运作。单个人投资的工程,工程投资者作为责任主体;多方投资入股的工程,实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分配和按股分红。由国家补助资金形成的资产,可优先转让给工程投资人或经营者。

6.争议产权界定。对产权有争议的,由上一级政府委托本级水行政主管部门协调界定,也可提请法院裁定。新建小型水利工程必须符合当地水利发展总体规划,坚持以农民自筹为主、国家补助为辅,多层次、多渠道筹集建设资金,同时明晰工程所有权和管理主体。

产权归属已明晰的工程,维持现有产权归属关系。市人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作,由市人民政府向明晰产权的工程所有者颁发产权证书或签署协议,载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息。

(二)落实工程管护主体和责任

工程产权所有者是工程的管护主体,应当健全管护制度,落实管护责任,确保工程正常运行。涉及公共安全的小型水利工程要明确安全责任主体,落实工程安全责任。

1.落实水利工程管护主体。按照分级管理原则,水利工程所有权拥有者为工程管护主体,负责工程安全管理、工程日常维修养护、工程病险整治、工程蓄水保水以及水权交易分配等工作。

2.建立健全工程管护制度。建立完善所有权主体履行蓄水保水职责制度、按耕地面积水权分配制度、工程巡查安全隐患处置制度、工程维修养护投资投劳“一事一议”制度、水事纠纷协调处置制度、区域内水资源配置制度以及相关责任追究制度等制度体系。

3.完善监管和技术指导制度。市水利局督促指导乡镇水务站加强对小型水利工程管理与运行维护的监管和技术指导,督促工程产权所有者切实履行管理责任,保障工程安全长效运行。

(三)落实工程管护经费

要按照市委、市政府印发《关于深化全市水利改革的实施意见》(瑞发〔2015〕7号)文件精神,多渠道筹集工程管护经费,建立稳定的管护经费保障机制,经费来源包括工程水费、工程租赁费、受益农民的投资投劳、政府补贴等。

建立国有公益性工程维修养护经费投入机制。在国家对国有公益性工程维修养护经费补助的基础上,足额落实地方维修养护经费。按照《关于深化全市水利改革的实施意见》中“推进国有水利工程管养分离改革,市人民政府每年从水利建设基金中安排30%用于工程维修养护。加快推进国有水利工程物业化管理”;“积极争取国家和省政府加大对我市水利的投入,把水利作为公共财政投入的重点领域,保持现有投资存量,增量重点倾斜,确保市本级财政对水利投入的总量明显增加。进一步落实好从土地出让收益中计提10%或从土地出让总额中提取2%用于农田水利建设的政策”等要求,将文件精神落到实处,建立稳定的投入机制。

完善财政补助奖补机制。对小型水利工程维修养护经费进行奖补,按照“以奖代补”的原则,根据管护实效进行补助。

1.建立市级管理的国有公益性工程维修养护经费投入机制。实行收支两条线,专职机构人员经费和工作经费全额纳入本级财政预算;小(2)型水库管理人员经费纳入乡镇财政预算;水库工程水费等经营收入纳入财政管理,保障用于工程的维修养护。  

2.建立“以奖代补”财政补助奖补机制。切实落实土地出让收益的10%用于农田水利建设的规定,市财政每年从支农资金中安排一定比例支持群众积极性高的村组发展小型水利工程建设,集体水利工程水费收入应专项用于工程维修养护。

3.通过“民办公助”方式扶持小型水利建设。通过争取各项小型水利工程建设项目,对机井、塘坝、堰闸、水池、小机电泵站等水利工程进行建设。

4.完善“一事一议”机制。村级集体组织所有的水利工程要充分发挥村民自治制度优势,通过一事一议方式,引导农民群众参与小型水利工程管护。

5.农村集体(村或村民小组)、农村集体经济组织或农民用水户协会以及其他投资者所有管理的各类公益性小型水利工程,其管护经费由工程产权所有者负责筹集,财政适当给予补助。

(四)建立工程管理长效机制

国家所有的小型水利工程,设立专门的水利工程管理单位管理的,应按照精简管理机构、提高养护水平、降低运行成本的要求,积极推行“管养分离”,促使工程的维修养护走上社会化、市场化和专业化的道路。

国家所有的中小河流及其堤防、村镇供水工程等涉及公共安全的小型水利工程,未设立专门的水利工程管理单位管理的,应当确定由乡镇人民政府、其他水利工程管理单位、基层水利服务机构管理。

其他不涉及到公共安全的国有小型水利工程以及其他产权所有者所有的小型水利工程,在确保工程安全、公益属性、生态保护要求,并服从防汛指挥调度、非常情况下的水资源调度的前提下,可以采取指定管理、委托管理、购买服务、承包、租赁、拍卖、股份合作等方式,建立工程管理长效机制。

1.设置专职管理机构、落实管理人员。为进一步巩固和深化水管单位体制改革,国有水利工程全面实行专职机构管理。市水利局所辖的龙源小型水库由现有管理机构负责管理;城防堤、长河堤防和长河闸泵站、赛湖一排站、城东泵站、大唐中站、大唐东站由市堤防泵站管理局负责管理;其它小型水库和堤防工程由所属乡镇负责管理。市政府按照全面深化小型水利工程管理体制改革的要求,将编制、人员和经费全部落实到位。

2.成立农民用水户协会管理。积极鼓励农村依法成立在民政部门登记注册的农民用水户协会,实施对各类中型灌区末级渠系、小型自流灌区、小机电灌站、机电井、输水管道、村镇饮水工程等的管理,实现用水户协会直接参与灌区水利工程管理,用水户协会直接参与村级农田灌溉工程和集中供水工程管理。

3.村民委员会自治管理。对产权归农村集体经济组织的机电井、输水管道、输变电工程、小塘坝、小机电灌站等水利工程,按照村民自治原则,可由村委会进行自主管理。鼓励村集体成立农村用水合作组织,制定小型农田水利工程资产管理制度,组织实施小型农田水利工程管理,农村用水合作组织可以自己经营管理工程, 要定期开展水利工程岁修,加强工程日常维修养护,做好工程蓄水保水及水权交易分配工作,保持工程完好率达到90%以上。

4.承包制管理。通过签订承包合同,由工程所有者将工程的经营管理权委托给承包者,承包者按合同进行经营管理。承包者可以是用水合作组织内部成员,也可以是外部人员或其他组织。

5.租赁制管理。通过招标的办法与承租人签订租赁合同,在合同约定的期限内,承租人自主进行生产经营活动,按期缴纳租金,并保证租赁期满时重新核定的资产达到合同规定值。承租期内允许继承,但承租人不得擅自转让;如转让须经所有者同意,由所有者与新的承租人重新签订租赁合同。

6.股份合作制管理。通过资产评估,将工程资产划分为若干股,出售部分或全部股份,由两个或两个以上股东参与经营管理。股东按照章程或协议,可以用资金、土地、劳务、技术、设备等参股,共同拥有工程的所有权和经营权,实行按劳分配与按股分红相结合,并留出一定比例的公共积累用于工程的维修改造。实行股份合作的,要按照有关规定,订立股份合作章程。

以上各种方式必须依法签订合同,规定工程的性质、用途,明确双方的权利、义务、违约责任等。

7.农民自主经营管理。按照自建自管自有,所有农民各户自建的水利工程一律实行农户自主管理。有关部门进行技术指导。

8.规范承包、租赁等程序。要严格执行国家有关法律、法规,按照划分范围、界定所有权、资产评估、确定方案、公开招标、签订合同、报批备案、建档立案等步骤组织实施,规范化操作。

①确定工程范围和所有权。对工程进行摸底,界定范围,明确产权归属,提出管理使用要求。

②搞好资产评估,合理确定工程底价。根据工程设施的规模、使用年限、完好状况等,由具备资质的机构对固定资产进行资产评估。

③组织公开招标。由产权所有者成立招标委员会,张贴或刊登公告,召开招标大会,竞价转让所有权、经营权或管理使用权。

④签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律、法规和当地水利发展总体规划,明确规定发包方与承包方、出租方与承租方、卖方与买方的权利、义务和违约责任等。

⑤工程改革所回收的资金归工程产权所有者。由政府投资建设的工程改革后回收资金归国家所有,缴入国库后由市本级财政和水利部门监督使用,专项用于发展当地农村小型水利事业。财政部门要会同水利部门制定资金使用申报和监督管理制度。

9.改革后的工程供水水价及排水收费标准要按照《水利工程供水价格管理办法》规定,在当地政府的指导监督下,由供需双方在物价主管部门和水行政主管部门确定的指导价幅度内商定。

10.工程承包、租赁等合同年限可结合各类水利工程实际分别予以确定。

(五)加强指导和监督。应加强业务指导,有计划地组织技术培训,不断提高管护人员素质,增强基层管理单位、农村集体经济组织和农民用水合作组织等的管护能力。市水利局应当对小型水利工程规范管理,对新上岗工程管理人员组织业务培训。

任何组织和个人不得侵占工程产权所有者和管理者的合法权益。市水利局要强化对小型水利工程的行业监督,防止水资源浪费和掠夺式经营。小型水利工程的所有者和管理者必须接受水行政主管部门在防汛抗旱、生产生活用水、工程安全等方面的指导与监管,不得擅自改变工程功能。确需改变的,需上报市水利局审批。要加强检查监督,对不能有效保证工程安全运行、工程功能正常发挥,不能严格遵守协议合同的违约行为,要及时督促整改。

1.建立水权交易流转平台。积极探索建立小型水利工程承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等水权交易流转平台,实现小型水利工程所有权有效流转,规范水权交易流程,完善服从防汛指挥调度及其他非常情况下的水资源调度工作机制。

2.建立业务培训制度。有计划地组织技术培训,建立健全市水利局对乡镇水务站人员、乡镇水务站对村级水管员分级分层开展业务专项培训和技术指导制度,不断提高管护人员素质,增强基层工程管理单位、农村集体经济组织和农民用水合作组织的管护能力。

3.加强行业监督。市水利局要强化对小型水利工程的行业监督,充分发挥基层水务服务组织作用,尤其是要利用乡镇水务站、村级水管员专业优势,搞好指导服务,有效防止水资源浪费和掠夺式经营。

四、改革步骤

2017年12月全面完成。具体改革步骤如下:

(一)宣传发动阶段(2017年4月-6月)

按照中央、省及九江市关于深化小型水利工程管理体制改革相关会议和文件要求,为全面推动我市小型水利工程管理体制改革工作,市政府将召开动员大会,组织学习改革文件,贯彻改革精神,部署改革工作。通过新闻媒体、会议、座谈、走访问卷、发放传单、标牌公示等有效方式广泛宣传,征集民意,答疑解惑,动员广大农民参与改革,充分发挥农民主体作用。

同时,组织有关人员考察学习省级试点县(市、区)或兄弟省份改革经验,又好又快推进改革。

(二)出台方案阶段(2017年6月底前)

1.摸底测算(2017年5月底前完成)。依托现有水利工程工情信息,充分用水利普查成果,做好调查摸底统计工作,掌握本区域小型水利工程数量及分布、确权划界、建设投资渠道、管理经费来源等情况,摸清本区域小型水利工程产权、工程面貌、工程管理模式、效益发挥、工程管理运行制度和管理人员现状等。

要进行工程管养经费测算。要以《江西省水利工程维修养护预算定额(试行)》(赣水建管字〔2015〕85号)文件为维修养护经费测算依据,结合实际,参照今年类似工程维养经验开展测算工作,提出本市小型水利工程管理体制改革经费保障方案,明确需落实管护经费额度、筹资渠道和经费来源,由市政府予以批准。

2.建档立案。要对基础资料进行收集整理,建档立案,予以备查。档案内容应该包括工程档案(小型水利工程基本情况、工程分布图等),管护档案(管护合同或协议、管护范围图、历年管理记录、考核记录及通报等),财务档案(管护经费测算资料,账簿、凭证等)以及宣传报道、座谈走访、标牌公示和影像资料等。档案管理至关重要,贯穿改革始终。档案要落实专人管理,并将档案管理所需经费纳入改革工作经费。

3.制定方案(2017年6月底前完成)。在调查摸底、经费测算基础上,向社会、向小型水利工程管理单位及利益关联方广泛征求意见,由各乡(镇、场、街道)结合实际制定改革实施方案。实施方案出台后,并向社会公布,做好答疑解惑工作。

(三)改革全面铺开阶段(2017年7月-2017年10月)

全面深化改革应本着先易后难,有计划、有步骤推进改革,对照本地实施方案,确保改革质量,力争于2017年10月底前全面完成改革任务。

(四)总结验收阶段(2017年11-12月)

要按照《江西省深化小型水利工程管理体制改革验收管理办法》(赣水建管字〔2015〕23号)及时进行总结验收。认真做好自评自验、初验复核和最终验收。

自评自验由乡镇组织。自评自验合格后由乡镇向市水利局和市财政局申请初验复核。初验复核合格后由市人民政府向九江市水利局和九江市财政局申请最终验收。最终验收由九江市水利局会同九江市财政局组织,最终验收结果需报省水利厅备案。

五、保障措施

(一)强化组织领导

1.成立领导机构。为全面贯彻落实上级文件精神,扎实做好我市全面深化小型水利工程管理体制改革工作,成立瑞昌市全面深化小型水利工程管理体制改革工作领导小组,由市政府分管副市长任组长,政府办副主任、市水利局、市财政局主要负责人任副组长,市直有关部门和各乡(镇、场、街道)行政主要负责人为成员。领导小组下设办公室,办公室设在市水利局,办公室主任由市水利局主要负责人兼任,办公室负责领导小组日常工作。

各乡(镇、场、街道)是本辖区改革的责任主体,要建立相应工作机构,主要领导亲自抓,结合当地实际,制定具体实施方案,认真抓好改革工作。

2.明确职责分工。瑞昌市全面深化小型水利工程管理体制改革工作领导小组办公室负责全市深化小型水利工程管理体制改革的督促、检查、指导工作;各乡(镇、场、街道)负责组织开展辖区内小型水利工程管理体制改革具体工作。

3.建立工作机制。市水利局、财政局要建立有效的工作机制,加强指导,精心组织,全力推进,形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局,确保深化小型水利工程管理体制改革工作落到实处,取得实效。建立健全工作责任制和责任追究制,对组织不力,措施不落实,改革工作开展不到位,按照有关规定追究相关责任单位和责任人责任。

(二)广泛宣传引导

要尊重农民群众的意愿,充分调动农民参与改革的积极性。出台改革方案一定要征求农民的意见;明晰产权要进行公示;管护模式要得到收益各方同意;考核评价要公平、公正、公开。

(三)确保农村稳定

在实施改革工作的过程中,要领会相关文件精神,把握政策,讲究方法,注重实效,阳光操作,确保小型农田水利工程管理体制改革工作积极稳妥,扎实推进。对改革中出现的问题,要及时研究,提出解决措施,维护农村稳定。

(四)强化考核监督

市改革工作领导小组将建立监督考核机制进行考核,考核结果作为分配相关专项补助经费的重要依据。

市水利局要对辖区内的工程产权所有者或管理者进行监督考核,确保财政补助经费落实到工程,专款专用。充分运用财政补助经费的激励作用,督促提高工程管理水平。围绕工程管护实效、财政补助资金申报、使用等重点环节,建立公示制度,提高民主参与和监督水平。

(五)经费给予保障。为确保改革工作顺利推进,市政府将安排专项经费予保障,各乡(镇、场、街道)及市直各有关单位应当对深化小型水利工程管理体制改革工作经费给予支持。